L’ Osservatorio Sociale Territoriale a supporto delle politiche di welfare

In Italia le esperienze di monitoring sociale scontano un elevato grado di etorogeneità e frammentarietà: forme, strutture e obiettivi diversi caratterizzano le pratiche e gli strumenti attivati nei diversi contesti ai vari livelli. Tali attivazioni, inoltre, hanno spesso avuto origine e vita nell’ambito di specifici progetti o all’occorrere dell’esigenza di far luce su particolari, consolidando logiche di intervento una tantum raramente integrate e sistematizzate all’interno di un’architettura temporalmente e spazialmente stabilizzata.
Nonostante alcuni seri tentativi di dare struttura a tale “disordine” siano stati condotti a partire dai primi anni Novanta, e ancor più a seguito della spinta propulsiva della Legge 328/2000, in alcuni contesti regionali, le parole chiave per descrivere l’attuale quadro delle pratiche di monitoring sociale attivate a più livelli non possono che essere asistematicità e settorialità.
Asistematicità e settorialità perchè come detto gli strumenti informativi sviluppati sono mancati di alcune caratteristiche fondanti quali l’organicità, l’esaustività, la tempestività e, in particolar modo l’unitarietà di un modello riconosciuto e riconoscibile dai vari attori del territorio.
La necessità di “darsi struttura” è in quest’ottica aspetto focale che permette di conseguire evidenti economie di esperienza (si pensi all’affinamento degli strumenti di rilevazione e dei modelli interpretativi e conoscitivi), economie di scala (non dover ri-partire sempre da zero, far tesoro e riprodurre/riutilizzare quanto già elaborato e sedimentato in passato), così come strategie di superamento delle inevitabili asimmetrie informative fra gli attori del territorio con l’omogenizzazione e condivisione, di linguaggi codifiche e chiavi interpretative dell’informazione.

Di seguito si intendono proporre le principali keywords di un Osservatorio Sociale Territoriale (nel seguito OTS), che costituisce, invece, un solido strumento per dare stabilità e sistematicità alle attività di monitoring sociale.

Osservazione
L’osservazione è un processo che si fonda su una funzione conoscitiva della realtà territoriale. Ciò implica una conoscenza sistemica e aggiornata, pertinente e focalizzata sui bisogni dei clienti, sulle problematiche sociali che caratterizzano il territorio in esame. In dettaglio l’osservazione può essere suddivisa in quattro micro-processi: raccogliere, monitorare, conoscere ed emergere.
Tali attività di processo risultano indispensabili per i successivi; infatti, lo stoccaggio di dati e informazioni puntuali, sistemiche e aggiornate su dinamiche sociali manifeste e latenti costituisce il primo step per l’elaborazione delle fonti informative e l’ideazione di una mappa concettuale condivisa per l’analisi della realtà sociale. È importante evidenziare che tale processo è soggetto a continui feedback, poiché inserito in un ciclo di attività. L’osservazione, così intesa, permette, quindi, di studiare la realtà sociale nel suo evolversi, individuando problemi, dinamiche sociali e bisogni latenti in modo diacronico.

Elaborazione
Il secondo step di un OTS è il processo di elaborazione. Ciò significa che l’attività di un osservatorio non può basarsi su una semplice raccolta di dati, ma comporta anche l’ideazione di una visione comune della realtà sociale, una mappa concettuale condivisa, che si forma grazie alla creazione di linkage tra le varie fonti informative e tra le varie griglie di lettura della realtà sociale dei diversi attori sociali presenti sul territorio. Tutto ciò permette di avere un quadro globale del fabbisogno di servizi sul territorio e di conoscere le sacche di criticità che vertono sulla popolazione. A tale scopo, l’osservatorio deve essere capace di proporsi come un’agenzia culturale che promuova attività di studio e ricerca sociale nel contesto locale. La riflessione teorica sul bacino informativo e sulle griglie di lettura (linkage) porta all’output di un’unica mappa concettuale, le quale rappresenta lo strumento di lettura, d’interpretazione della vasta ricchezza informativa raccolta dall’osservatorio.
L’elaborazione è l’attività che permette all’osservatorio di organizzare in modo sistematico e coerente le varie fonti d’informazione raccolte di trasformare il dato grezzo rilevato e immagazzinato in informazione utile all’ideazione di linee guida strategiche di policy (mappa concettuale) e alla loro successiva implementazione attraverso l’effettiva erogazione di servizi.

Intervento
Il processo d’intervento è la fase operativa dell’OTS, il momento in cui si passa da un piano prettamente di riflessione teorica sul bacino informativo raccolto a un piano più strettamente operativo, dalla stesura delle linee guida della policy e degli obiettivi perseguibili all’effettiva implementazione ed erogazione dei servizi, attraverso tre passaggi cruciali: l’ideazione delle strategie; la definizione degli obiettivi; l’implementazione delle attività.
In tal senso, l’OTS si muove secondo una logica policy-oriented.

Informazione
L’OTS non si limita al mero stoccaggio dei dati, ma si inserisce in una logica di ciclo, di analisi per processi, che lo rendono capace di porsi, all’interno del sistema organizzativo di riferimento, come un’agenzia culturale che promuove la creazione, la circolazione e l’utilizzo della conoscenza, tacita ed esplicita.
In questo senso, l’OTS si presenta come un’agenzia informativa che ha anche come finalità la diffusione della conoscenza relativa alla realtà locale, in termini sia di bisogni sociali sia di servizi offerti (quantità e qualità dei medesimi): per rendere manifeste le aree di criticità (bisogni manifesti e latenti dei cittadini/status dell’offerta e qualità dei servizi) del territorio, per sviluppare le linee di intervento e diffondere le best practice, nonché per dare continuità ai processi di sedimentazione del know how è necessario che il dato venga ricevuto, trasmesso e utilizzato, cioè trasformato in conoscenza.
L’OTS quindi si pone come ente che identifica, gestisce e valorizza cosa già conosce della realtà locale e attua strategie per comprendere cosa non sa della realtà locale (es. bisogni latenti) al fine di erogare servizi efficaci e pertinenti ai fabbisogni del territorio. La gestione di tale conoscenza, “base conoscitiva” dell’ente, diventa utile agli accorgimenti di policy e degli interventi sul territorio.

Valutazione
Misurare e valutare sono due operazioni concettualmente differenti per natura, modalità di attuazione e scopi: "laddove, infatti, la misurazione produce distribuzione dei fenomeni (azioni, bisogni) su metri che ne consentono la stima e la comparazione, la valutazione perviene, come detto, ad apprezzamenti di valore”. Di conseguenza, le strategie di policy sono continuamente adattate in base all’analisi del bisogno rilevato.
La valutazione della policy, indipendentemente dalle modalità con cui essa viene operativizzata (ex ante, in itinere, ex post) deve, comunque, essere improntata secondo tre criteri-guida:
   

    * Efficacia: cioè gli interventi attuati devono garantire la copertura dei bisogni (manifesti e latenti).
    * Efficienza: cioè trovare un punto di equilibrio tra costi/benefici degli interventi da attuare.
    * Adeguatezza, dei servizi rispetto alla domanda effettiva e potenziale richiesta, cioè gli interventi devono essere congruenti con le strategie di policy.

Tali tre criteri-guida sottostanno e costituiscono il nerbo dei principali compiti funzionali della valutazione: la valutazione come controllo, la valutazione come rendicontazione, la valutazione come individuazione dello scarto e del cambiamento, la valutazione come qualità psicosociale, la valutazione come atto di partecipazione, la valutazione come ricerca.

Sulla base degli aspetti fin qui enucleati, è possibile affermare che un Osservatorio rappresenta un’opportunità di costruire un luogo di ascolto, un sensore efficace, capace di attivare circoli virtuosi di feedback tra domanda e offerta di servizi, tra fabbisogno sociale e risposta del territorio.
In quest’ottica, ricerca sociale ed attività di gestione del sistema di welfare divengono sempre più compatibili, ma devono dotarsi di canali stabili di comunicazione, senza i quali la conoscenza diventa fine a se stessa e incapace di maturare cambiamento. Tra conoscenza e decisione vanno dunque avviati e mantenuti in vita circolarità positive nei due sensi: perché l'organizzazione dei servizi ha bisogno di conoscenze non improvvisate e non meramente intuitive, per migliorarne l'andamento, per renderla sempre più adeguata e per "correggerne il tiro" strada facendo.
Attivare un Osservatorio delle Politiche Sociali significa dunque dare risposta a queste istanze, attraverso la costituzione di una struttura conoscitiva, valutativa ed operativa che indaghi con sistematicità, analiticità ed esaustività non soltanto le risorse impiegate e le attività svolte sul territorio da parte della Provincia, ma le problematiche vitali dei diversi attori presenti nel sistema di welfare, così come le risorse latenti o già espresse dal tessuto sociale territoriale. Questa struttura deve essere in grado di intervenire su un piano culturale e su un piano operativo, con l’obiettivo di realizzare un legame tra soggetti portatori di bisogni e soggetti erogatori di servizi, che sia fortemente veicolato dalla riflessione sul rapporto tra obiettivi e risultati, dalla valorizzazione delle potenzialità in atto, dalla innovazione dei metodi di intervento e delle opportunità offerte.

Struttura articolata con compiti e obiettivi molteplici, l’OTS necessita metodologie e percorsi diversificati, e per questo deve essere:
   

    * flessibile: in quanto opera nel tempo ma è sensibile al mutamento sociale, anzi, ne è il percettore di prima istanza;
    * modulare: per permettere l’attivazione di funzioni singole che possano produrre risultati esaustivi anche operando indipendentemente;
    * operativo: orientato alla spendibilità dei risultati;
    * incrementale: sensibile a successivi incrementi conoscitivi che emergono;
    * condiviso: per contribuire ad uno scambio reale di informazioni e pratiche tra tutti i soggetti che vi contribuiscono;
    * aperto: permeabile al confronto con gli altri Osservatori territoriali.

In sintesi, pertanto, l’OTS si connota come un insieme di attività (organizzative, formative, informative, promozionali, di scambio di esperienze, di socializzazione, etc.), stabilizzate nel tempo e coordinate organizzativamente, volte a monitorare e ad analizzare un determinato fenomeno sociale complesso, focalizzando su di esso l’attenzione di responsabili pubblici, operatori sociali, mass media, forze sociali e cittadini.

L’integrazione con il Sistema Informativo Sociale
Numerosi documenti normativi e programmatori (non ultima la Legge 328/2000) evidenziano la necessità di avvalersi di un Sistema Informativo Sociale, che tuttavia non va confuso con l’OTS: se un Osservatorio sociale è caratterizzato da finalità generali di sensibilizzazione dell’attenzione su determinati fenomeni, il Sistema informativo sociale costituisce un vero e proprio strumento finalizzato metodologicamente alla raccolta informativa per la programmazione sociale degli interventi. Osservatori e Sistema Informativo vanno piuttosto integrati sulla base di una chiara ripartizione di compiti e responsabilità di policy making.

Un’opzione modellistica
Alla luce di quanto detto, si propone un’ipotesi modellistica di un sistema regionale di monitoring sociale calibrato sull’assetto istituzionale individuato dalla Legge 328/2000 e in grado di integrare Osservatori e Sistema Informativo Sociale.

L'OSSERVATORIO REGIONALE SULLE POLITICHE SOCIALI ha il compito di sostenere i processi decisionali e le attività di programmazione, coordinamento e controllo proprie dell'ente Regione attraverso attività di ricerca sociale, reperimento e divulgazione delle informazioni; è articolato per aree di bisogno e l’attività viene definita attraverso programmi annuali, alla cui realizzazione concorrono tutti i soggetti coinvolti nella rete dell'Osservatorio.
I dati e le analisi prodotte, oltre che essere utilizzati dagli enti pubblici preposti al governo delle politiche sociali, sono resi disponibili per tutti i soggetti, pubblici e privati, interessati.
Nell’ambito dell’Osservatorio regionale sulle Politiche sociali si attiva un Gruppo tecnico di progettazione del Sistema Informativo Sociale Regionale, di raccordo interprovinciale, composto dai referenti tecnici degli Osservatori sociali provinciali e dal gruppo tecnico regionale di ricercatori, consulenti ed esperti nel settore dei sistemi informativi e delle politiche sociali che realizzeranno tutte le attività dell’Osservatorio regionale delle Politiche Sociali.
Per lo svolgimento di tali funzioni, l’Osservatorio si avvale di un proprio Sistema Informativo Regionale che permette l’osservazione e l’analisi dei fenomeni sociali e di marginalità, il monitoraggio e la valutazione del sistema di offerta dei servizi attraverso una gestione organica di flussi informativi. La cabina di regia regionale, titolare del Sistema Informativo Sociale Regionale deve contribuire ad integrare e sistematizzare tutti i flussi informativi per soddisfare i fabbisogni informativi individuati e assicurare la necessaria integrazione con i livelli provinciali, con il livello nazionale e con gli altri contesti regionali.

Gli OSSERVATORI SOCIALI PROVINCIALI. Agli Osservatori provinciali è demandato il ruolo di snodo territoriale fondamentale del Sistema Informativo Regionale, nonché la funzione di supporto agli Ambiti sociali, cui dovranno fornire i dati necessari per agevolare i processi decisionali, programmatori e organizzativi; in tal senso gli Osservatori Provinciali hanno il compito di sensibilizzare e fornire supporto agli uffici di Piano affinché organizzino il proprio lavoro in modo che l’analisi di dati diventi parte sistematica, funzionale all’efficacia ed alla razionalizzazione del proprio lavoro e non un inutile aggravio di rilevazioni aggiuntive.
Gli Osservatori provinciali potranno realizzare approfondimenti ed analisi puntuali su fenomeni sociali locali, analisi su reti o singoli servizi connotati da particolari criticità, internalizzare eventuali ricerche condotte sul proprio territorio provinciale anche da soggetti esterni all’Osservatorio promuovere processi collaborativi con il personale operante entro il sistema dei servizi, stimolare la sensibilità e l’attenzione pubblica della comunità locale su particolari problematiche, individuare (fungendo da sensori sul territorio) bisogni sociali emergenti e realtà organizzative innovative da monitorare attraverso nuovi flussi informativi, pianificare la capillarizzazione dei ritorni informativi anche tramite la progettazione di un’adeguata offerta formativa.
Gli Osservatori provinciali hanno infine il compito di raccordarsi con l’Osservatorio regionale per la programmazione annuale delle attività. Annualmente l’Osservatorio Sociale Regionale e gli Osservatori Sociali Provinciali, concordano un piano di attività regionale, nel quale confluiscono anche i piani provinciali di attività, cui vengono riconosciute le risorse corrispondenti al fine di assicurare un adeguato coordinamento.

Gli AMBITI TERRITORIALI ed i loro UFFICI DI PIANO, contribuiscono invece alla definizione dei bisogni informativi del sistema, identificando i propri fabbisogni informativi; alla raccolta e diffusione delle informazioni elaborate dagli Osservatori svolgendo un ruolo attivo nella promozione della circolazione delle informazioni e dei dati e della fluidità orizzontale del sistema nel ciclo “conoscere, programmare, realizzare, valutare, riprogrammare”; all’ideazione e realizzazione di ricerche ad hoc sul proprio territorio; alla promozione dell’integrazione intersettoriale degli uffici dei Comuni raccordando il lavoro di produzione dei dati degli uffici demografici, degli uffici di ragioneria, per la gestione della spesa e dei servizi sociali; al raccordo con i diversi attori del privato sociale presenti sul proprio territorio per implementare, nel lavoro di gestione dei servizi e promozione delle iniziative le attività di analisi e valutazione dei servizi.

Al fine di rendere conto per intero del percorso che separa i bisogni della popolazione dall’ideazione ed erogazione dei servizi, la rete degli Osservatori dovrà operare su tre macroaree di analisi: offerta di servizi e prestazioni, bisogni e domanda sociale, qualità dei servizi erogati; per ciascuna di esse, si possono ipotizzare tre differenti livelli di analisi: di base, di approfondimento e sperimentale, prevedendo l’utilizzo di strumenti e metodi differenziati.
Il primo livello sarà prevalentemente in capo al Sistema Informativo Regionale, che assicurerà, in modo omogeneo su tutto il territorio regionale, il monitoraggio base dell’offerta e la valutazione della qualità dei servizi e della loro effettiva rispondenza ai bisogni da soddisfare, attraverso l’utilizzo di un set minimo di indicatori, nonché la rilevazione dei fabbisogni sociali. Il livello di approfondimento dovrà essere curato principalmente dagli Osservatori Provinciali, mediante la produzione di analisi ed approfondimenti specifici condotti con diverse tecniche di indagine.
Il terzo livello, infine, sarà dedicato alla produzione di indagini sperimentali, condotte con metodi e tecniche innovative e finalizzate a cogliere nuovi fenomeni di disagio, legati ad esempio a situazioni di particolare crisi economica o alla recrudescenza di fenomeni criminosi che minacciano di avere una pesante ricaduta sociale, che difficilmente possono essere individuati con i tradizionali strumenti di analisi.
In quest’ambito, l’approccio locale risulta fondamentale per una contestualizzazione efficace dell’oggetto di analisi e trova nell’Osservatorio provinciale la dimensione ottimale rispetto al trade off tra l’individuazione precisa e tempestiva delle criticità e la disseminazione dei risultati di ricerca sul territorio.


Alcuni riferimenti bibliografici

- Gregori E., Sistema Informativo Sociale e politiche pubbliche di welfare, in Autonomie Locali e Servizi Sociali, N.1. pp.1-14, 2008
- Mauri L., Penati C., Simonetta M. (a cura di), Pagine aperte, Franco Angeli, Milano, 1993
- Mauri L. (a cura di), Il Sistema Informativo Sociale. Una risorsa per le politiche pubbliche di welfare, Carocci, Roma, 2007
- Viganò G., L’Osservatorio Sociale Territoriale a supporto delle politiche sociali, , in Corbisiero F. (a cura di), “Osservatorio welfare. Sistemi, flussi e osservatori delle politiche sociali”, Franco Angeli, Milano, 2009.