Evoluzione in materia di politiche e legislazione: il quadro europeo e nazionale

Mutamento Sociale n.12 - Novembre 2006

1. Il piano di azione dell’UE per il periodo 2005-2008

Nel luglio 2005 è stato pubblicato ufficialmente il piano d’azione per il periodo 2005-2008 da parte del Consiglio europeo dei 25 paesi membri dell’Unione Europea. Si tratta del primo quadriennio di una più ampia strategia europea definita per l’arco temporale 2005-2012, rispetto al quale è atteso per il 2009 una relazione di valutazione. Tale ampia strategia tiene conto della valutazione finale dei progressi raggiunti nel periodo precedente (2000-2004), mirando a conferire valore aggiunto alle strategie nazionali, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità sanciti nei trattati. Il piano d’azione è concepito in modo tale che, per ciascun intervento, vengono chiaramente individuati gli attori coinvolti e specificati gli strumenti per la valutazione, gli indicatori e il calendario delle attività; tutto ciò al fine di agevolare il monitoraggio delle azioni al momento della verifica successiva. Nel documento si ricordano alcuni obiettivi principali della strategia 2005-2012 – protezione della salute e della sicurezza dei cittadini, coordinamento delle politiche dei vari attori – si definiscono alcuni criteri per l’individuazione delle azioni (che devono essere mirate, quantificabili, realistiche per numero, con un buon rapporto costo-efficacia, coerenti con le strategie comuni) e si scandiscono le macroaree degli interventi, le azioni connesse, le scadenze, le titolarità delle azioni, gli strumenti di valutazione. Per la stesura di questo piano d’azione la Commissione si è consultata sia con l’OEDT sia con l’Europol e la società civile. Le strategie contemplate fanno riferimento a:

- coordinamento: ovvero l’assunzione di una regola operativa che nasce dalla valutazione della natura del fenomeno da un lato e della nuova Europa allargata dall’altro; per questo è stato creato uno strumento organizzativo apposito, denominato Horizontal Working Party on Drugs, con il compito di allineare gli interventi fra i Paesi e di integrare gli approcci al tema delle droghe (salute, economia, giustizia, politica,…);

- riduzione della domanda : ovvero una riduzione dell’uso, della dipendenza e dei danni alla salute; questo comporta azioni quali la prevenzione dell’accesso alle droghe, del passaggio da uso sperimentale ad uso regolare, della caduta in comportamenti a rischio, l’offerta di programma di trattamento così come di riabilitazione e reinserimento, le misure di riduzione del danno;

- riduzione dell’offerta : da attuare soprattutto attraverso la cooperazione fra forze dell’ordine, agenzie investigative, azioni verso i Paesi produttori e di transito delle sostanze;

- cooperazione internazionale , ovvero l’assunzione di un ruolo importante dell’Unione Europea negli organismi internazionali per una strategia equilibrata di contrasto, lo stimolo ai Paesi che aspirano ad entrare nell’Unione Europea perché si allineino alle modalità di intervento già attuate dai Paesi membri, supporto agli altri Paesi, specie quelli limitrofi all’Unione, nel contrasto del fenomeno;

- informazione, ricerca, valutazione , ovvero il consolidamento e il potenziamento del sistema informativo, la definizione di priorità di ricerca nazionali concordate a livello europeo, l’intensificazione dello scambio fra Paesi di risultati ed esperienze di intervento, la formazione del personale, la collaborazione con agenzie pubbliche e private, mentre sul piano della valutazione si raccomanda l’uso dell’ampia strumentazione e delle metodologie messe a punto dall’Osservatorio.

Tab. 1 - Piano d'azione europeo 2005 - 2008: il dettaglio delle priorità e delle azioni

AREE	AZIONI
Coordinamento	1. Garantire un approccio equilibrato e pluridisciplinare 2. Efficace coordinamento a livello comunitario e nazionale 3. Aumentare il coinvolgimento della società civile 4. Efficace coordinamento al Consiglio 5. Integrazione sistematica della politica in materia di droga nelle relazioni e negli accordi con i paesi terzi interessati
Riduzione della domanda	6. Ampliare la portata delle misure di riduzione della domanda di droga, ampliare l'accesso a dette misure e 7. migliorarne l'efficacia 8. Migliorare l'accesso ai programmi di prevenzione nelle scuole e la loro efficacia, conformemente alle leggi nazionali. 9. Creare, sviluppare e migliorare la prevenzione selettiva e nuove metodologie per raggiungere gruppi mirati, ad esempio tramite vari mezzi di comunicazione e le nuove tecnologie dell'informazione. 10. Migliorare i sistemi di individuazione precoce dei fattori di rischio e di intervento precoce 11. Garantire l'offerta di programmi di trattamento e di recupero mirati e diversificati e l'accesso a tali programmi 12. Migliorare la qualità dei servizi di trattamento della tossicodipendenza 13. Sviluppare ulteriormente alternative alla reclusione per i tossicodipendenti e servizi specializzati in materia di droga per i detenuti, con particolare riguardo alle leggi nazionali 14. Prevenzione dei rischi per la salute connessi al consumo di droga 15. Prevenzione della diffusione dell'HIV/AIDS, dell'epatite C, di altre infezioni o malattie trasmesse per via sanguigna 16. Riduzione delle morti per droga
Riduzione dell'offerta	17. Intensificare e sviluppare la cooperazione tra gli Stati membri e, se del caso, con l'Europol, l'Eurojust, i paesi terzi e le organizzazioni internazionali nella lotta ai fenomeni internazionali di produzione e traffico di sostanze stupefacenti 18. Ridurre la produzione e il traffico transfrontaliero di eroina, cocaina e cannabis 19. Ridurre la produzione e l'offerta di droghe sintetiche 20. Combattere le forme gravi di criminalità nel settore dello sviamento e del traffico illecito dei precursori chimici intensificando la cooperazione tra gli Stati membri e, se del caso, con l'Europol, l'Eurojust, i paesi terzi e le organizzazioni internazionali 21. Prevenire lo sviamento dei precursori, con particolare attenzione ai precursori di droghe sintetiche importatinell'UE 22. Repressione del riciclaggio di proventi illeciti e confisca dei beni accumulati in seguito a reati 23. connessi alla droga 24. Vagliare eventuali connessioni tra la produzione e il traffico di droga e il finanziamento di attività terroristiche 25. Intensificare le attività di prevenzione della criminalità connessa alla droga 26. Elaborare nuovi metodi e migliori pratiche per lottare contro la criminalità connessa alla droga e prevenire lo sviamento dei precursori effettuato con l'aiuto delle tecnologie dell'informazione 27. Offrire maggiore formazione alle autorità di contrasto
Cooperazione internazionale	28. Adottare posizioni comuni a livello UE in materia di droga nell'ambito di forum internazionali 29. Sviluppare e promuovere un approccio UE in materia di droga 30. Presentare risoluzioni comuni UE e copromuoverne altre 31. Formulare un contributo dell'UE alla valutazione finale dell'attuazione dei risultati della sessione speciale dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite dedicata alle droghe (UNGASS) 32. Sostenere i paesi candidati e i paesi del processo di stabilizzazione e di associazione 33. Consentire ai paesi candidati di partecipare alle attività di OEDT, dell'Europol e dell'Eurojust 34. Assistere i vicini europei 35. Garantire che le preoccupazioni in materia di droga siano prese in considerazione al momento della definizione delle priorità nella cooperazione dell'UE con i paesi terzi/le regioni terze 36. Intensificare gli sforzi di contrasto alle attività illecite rivolti verso i paesi terzi, in particolare i paesi produttori 37. e le regioni situate sulle rotte del narcotraffico 38. Proseguire e sviluppare un impegno politico attivo nei confronti di paesi terzi/regioni terze da parte dell'UE 39. Migliorare la coerenza, la visibilità e l'efficacia dell'assistenza ai paesi candidati ed ai paesi terzi/regioni terze
Informazione, ricerca, valutazione	40. Fornire dati attendibili e comparabili riguardanti i principali indicatori epidemiologici 41. Fornire informazioni affidabili sulla situazione droga 42. Elaborare precise informazioni sulle tendenze e sui modelli emergenti nel campo del consumo e dei mercati della droga 43. Effettuare stime relative alla spesa pubblica per le questioni inerenti alla droga 44. Promuovere la ricerca nel settore delle droghe 45. Creare reti di eccellenza per la ricerca nel settore delle droghe 46. Valutazione continua e globale 47. Seguito della valutazione reciproca dei sistemi di lotta contro la droga negli Stati membri

Fonte: rielaborazione su dati del Consiglio europeo, Piano d'azione dell'UE in materia di lotta contro la droga
 

Obiettivi del Piano strategico 2000-2004 e loro valutazione
La valutazione del Piano strategico e d’azione dell’Unione europea 2000-2004 rappresenta il primo traguardo di un importante processo che vede riuniti gli Stati membri, le istituzioni europee e le agenzie specializzate nel monitoraggio dei progressi raggiunti nel settore degli stupefacenti; il nuovo piano europeo è definito anche sulla base dei risultati di tale valutazione del precedente. Si ricorda che gli obiettivi dichiarati nel precedente piano strategico erano 6 e che l’Osservatorio di Lisbona si è testualmente espresso come segue in merito ai risultati conseguiti sui sei obiettivi nell’Europa a 15 Paesi:
1. Ridurre in modo significativo l’indice di prevalenza nell’uso di droghe illecite, così come il numero di nuovi consumatori, soprattutto nella popolazione minorennne. L’obiettivo appare raggiunto per l’eroina e la modalità di assunzione parenterale, da metà degli anni ’90 la curva decresce e il tasso di incidenza diminuisce. Ma i valori attuali sono ancora significativi e soprattutto emergono nuove dipendenze dal poliabuso, dall’uso intensivo di cannabis, cocaina e altri stimolanti. L’accesso dei più giovani alle droghe non appare invece diminuito, ma i programmi di prevenzione in almeno metà dei Paesi membri raggiungono più persone e sono meglio strutturati.
2. Ridurre l’incidenza dei danni alla salute e dei decessi droga-correlati. Si è registrata una riduzione significativa fra i decessi, probabilmente imputabile alla stabilizzazione del consumo di eroina e all’intervento diretto sui target a rischio. Sono però affiorati nel frattempo decessi correlati all’uso di stimolanti. È inoltre diminuita l’incidenza di HIV fra gli assuntori di sostanze, ma l’Osservatorio segnala l’indebolimento delle campagne informative in proposito e il conseguente maggior rischio per alcuni sottogruppi a rischio. Le infezioni da epatite B e C restano a livelli elevati. I programmi di scambio delle siringhe sono fortemente cresciuti.
3. Incrementare in modo sostanziale i trattamenti con esiti di successo. Non ci sono ancora strumenti per verificare questo obiettivo, ma è certo che è aumentato in Europa il numero dei soggetti in trattamento, si è diversificato il loro profilo (ovvero sono diminuiti gli eroinomani e aumentati i poliabusatori o gli assuntori di altre sostanze), si è diversificata la tipologia di offerta, e questo dovrebbe a rigore aumentare la probabilità di successo degli interventi.
4. Ridurre in modo sostanziale la reperibilità di droghe illecite. I dati non sono univoci e non sembrano autorizzare il successo nell’obiettivo prefissato. Nel quinquennio considerato sono aumentati i sequestri di sostanze, per numero e quantità, la purezza della sostanza sembra rimasta stabile e il prezzo in alcuni casi addirittura sceso, segno di una disponibilità forse non diminuita. Il successo si può invece imputare all’impegno mostrato dai diversi Paesi nelle azioni di coordinamento e cooperazione.
5. Ridurre in modo sostanziale i reati correlati alla droga. La dinamica in Europa nel quinquennio è stata invece di crescita, solo a conclusione del periodo potrebbe esserci stata un’inversione di tendenza.
6. Ridurre in modo sostanziale il riciclaggio di denaro e i segnali di traffico illecito. Non c’è una misura precisa del fenomeno, è certo però che sono state intraprese azioni di contrasto a livello nazionale e che Europol ha definito specifici progetti anticrimine in questo campo. L’attività investigativa avrebbe però accertato un incremento di transazioni sospette.
La scarsità di informazioni disponibili sulla spesa pubblica diretta per la lotta alla droga continua a costituire un problema. Vi sono comunque segnali che, accanto al crescente interesse accademico in questo settore, vi sia un altrettanto crescente impegno politico per l’individuazione e la descrizione della spesa pubblica correlata agli stupefacenti, affinché sia possibile inserire la spesa nazionale per la lotta alla droga tra gli elementi pregnanti delle valutazioni dell’efficacia rispetto ai costi.

Le strategie di intervento in Europa
In Europa si è comunque consolidata un’articolata tradizione di intervento, che prevede un’ampia gamma di servizi terapeutici:
- il trattamento in situazione di astinenza , fondato sull’applicazione di tecniche psico-sociali ed educative, spesso legato alla permanenza in comunità terapeutiche, senza l’utilizzo di farmaci o al più con il supporto di antidepressivi o benzodiazepine;
- il trattamento medicalmente assistito , ossia effettuato con terapia sostitutiva con sostanze agoniste o antagoniste: il primo caso prevede il ricorso al naltrexone, nel secondo si prevede l’uso soprattutto di metadone, negli ultimi anni affiancato da altre opzioni come la buprenorfina, la diidrocodeina (in Belgio, Germania, Lussemburgo Austria), la morfina a rilascio lento (in Austria), l’eroina (in Germania, Paesi Bassi, Regno Unito); la terapia sostitutiva è diventata in Europa la principale soluzione di trattamento specializzato, con oltre 400.000 pazienti in trattamento e criteri di ammissione sempre meno restrittivi, non più connessi all’identificazione di problemi cronici;
- il sostegno psicosociale , fortemente raccomandato in caso di terapia sostitutiva ma molto spesso disatteso per carenza di risorse: eppure studi recenti ne confermerebbero l’efficacia, perché riduce la probabilità di cadere nel consumo di una droga secondaria in caso di terapia sostituiva, sempre che il paziente ne colga il valore e sia disposto a questa forma di aiuto;
- il reinserimento sociale , che passa attraverso il sostegno abitativo (fornire una casa o un contributo all’affitto), quello formativo (integrando e finalizzando i corsi di studio dei pazienti spesso non ottimali), quello lavorativo (trovando un impiego o un supporto alla ricerca): è questa la tipologia di intervento che risulta meno omogenea fra i Paesi membri, per la quale le risorse dedicate appaiono spesso insufficienti.

Indicazioni dell’Osservatorio europeo
L’Osservatorio europeo raccomanda di usare con cautela l’indicatore della domanda di trattamento, certo aderente alle dimensioni del consumo problematico di stupefacenti e utile a profilare gli utenti in carico a strutture terapeutiche, ma le cui dinamiche possono riprodurre non quelle del fenomeno quanto invece quelle dei servizi. L’incremento della domanda registrato dai diversi Paesi potrebbe in particolare dipendere dall’affinamento del sistema informativo e della rete territoriale dei servizi più che dal consumo problematico in sé.

Tendenze a livello legislativo
Durante il periodo di riferimento della relazione annuale dell’OEDT alcuni paesi hanno modificato la propria legislazione in materia di droga per quanto concerne le pene applicabili per vari reati. La tendenza è quella a modificare le sanzioni applicabili ai consumatori ed ai trafficanti emersa negli ultimi anni e osservata dall’OEDT. Tale tendenza, tuttavia, non è accompagnata da un allentamento dei controlli sugli effetti del consumo di droga sulla società, come evidenziano la questione specifica sui reati contro l’ordine pubblico e le restrizioni sul possesso di droga in presenza di giovani. In particolare, per le persone sospettate di traffico illecito la tendenza è quella di accrescere le pene comminabili.

Evoluzione in materia di legislazione in Italia
In tale direzione si è mossa anche l’Italia, il cui governo Berlusconi (2001-2006) in occasione delle olimpiadi invernali 2006 tenutesi a Torino ha inserito nella legge 21 Febbraio 2006 (n° 49) , alcuni articoli che sono andati a modificare il testo unico 9 Ottobre 1990, n° 309, delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza. Ecco una breve introduzione prima di entrare nel merito di questa legge. Nel 1990 con la legge Iervolino-Vassalli è stato introdotto il concetto di dose media giornaliera ed erano state redatte tabelle indicanti le dosi massime oltre le quali chi ne veniva trovato in possesso sarebbe stato incarcerato. A seguito di tale legge è stato registrato un incremento non solo dei carcerati, ma in particolare dei carcerati tossicodipendenti; si erano registrati anche alcuni casi di suicidio fra i giovani incarcerati per possesso di droga. Nel 1993 il 55% degli italiani ha votato al referendum a favore dell’abrogazione della dose media giornaliera, e quindi delle tabelle con le indicazioni delle quantità massime. La legge Fini-Giovanardi del 21 Febbraio 2006 reintroduce il concetto di dose media giornaliera e contiene tabelle molto dettagliate delle tipologie di sostanze stupefacenti e psicotrope, indicanti anche la quantità massima consentita per il possesso di tali sostanze. Si riporta in questa sede una tabella semplificata (tab. 2) con i dati per le sostanze stupefacenti più diffuse e di cui si tratta nel presente rapporto . Occorre sottolineare che le cifre indicate si riferiscono all’effettiva quantità di stupefacente contenuta nella sostanza sequestrata, cioè alle quantità di principio attivo. Questo comporta che al momento del sequestro segue poi una fase di analisi della sostanza per stabilire la quantità di principio attivo ed eventualmente procedere poi all’arresto nel caso vengano superate le quantità massime indicate. Le pene stabilite non variano a seconda della sostanza di cui si è stati trovati in possesso, non operando, quindi, alcuna distinzione fra tipi di droghe (pesanti e leggere).

Tab. 2 Dose massima (in milligrammi) oltre la quale la detenzione configura il reato di spaccio

Sostanza	Iervolino - Vassalli 1990 (tabella abrogata nel ’93)	Fini - Giovanardi 2006
Eroina	100	250
Cocaina	150	750
Cannabis*	500	500
Mdma (Ecstasy)	500	750
Amfetamina	500	500
Lsd	0,50	0,15

*Hashish e marijuana
Fonte: elaborazione su dati ministeriali

Oltre a definire i limiti in termini di quantità massima detenibile dal consumatore, chi ha redatto le tabelle ha determinato anche il numero di assunzioni che il consumatore realizzerà con queste quantità. L’Ansa, sulla base delle indicazioni ministeriali, ha riportato come segue la tabella cui ci si riferisce (tab. 3).

Tab. 3 Dose massima (in milligrammi) oltre la quale la detenzione configura il reato di spaccio

Sostanza	D.M.S. (1)	Molt. (2)	Q.M.D. (3)	Sostanza lorda (4)	N. Assunzioni (5)
Eroina	25	10	250	1,7 (15%)	10 assunzioni
Cocaina	150	5	750	1,6 (45%)	5 assunzioni
Cannabis*	25	20	500	5 (10%)	15-20 assunzioni
Ecstasy	140	5	750	5 compresse	5 assunzioni
Amfetamina	100	5	500	5 compresse	5 assunzioni
Lsd	0,05	3	0,150	3 francobolli	3 assunzioni

*Hashish e marijuana
Fonte: elaborazione su dati ministeriali

Nuove modifiche
Con l’insediamento del governo Prodi nell’Aprile del 2006, il Ministro della salute Livia Turco ha subito annunciato l’intenzione di modificare il testo della legge, in particolar modo elevando il quantitativo massimo di cannabis detenibile e con attenzione al tema dell’equiparazione tra “possesso e uso di cannabis” e “possesso e uso di droghe pesanti”. Si prefigura, quindi, un periodo di cambiamenti in materia di legislazione sulle droghe nel nostro paese.

PSN 2006-2008
Di tossicodipendenza, infine, si parla anche nel Piano Sanitario Nazionale 2006-2008, recentemente pubblicato dal Ministero della Salute. Il documento programmatico presenta una linea d’azione finalizzata a contrastare le conseguenze di stili di vita fortemente condizionali da specifiche forme di dipendenza, che costituiscono fattori di rischio per la salute, con particolare riferimento al tabacco, all’abuso di alcol e all’utilizzo di stupefacenti.
Per quanto riguarda quest’ultimo punto, Il PSSN mette in luce quelle che sono state le principali criticità riscontrate negli ultimi anni, quali le difficoltà nel garantire la continuità terapeutica e riabilitativa, le carenze di conoscenze scientifiche validate sui protocolli  terapeutici realtivi ai consumi di cannabis, cocaina e metamfetamine, le difficoltà nell’affrontare la comorbilitàm psichiatrica, la limitatezza delle informazioni fornite dal flusso informativo nazionale, attualmente limitato all’attività dei servizi pubblici e le difficoltà connesse all’attuaizone dei processi diagnostico-terapeutici e riabilitativi efficaci nei tossicodipendenti detenuti.
Nel contempo, il nuovo PSSN indica gli obiettivi da raggiungere nel biennio:
1. accrescere le conoscenze professionali basate sull’evidenza, al fine di adottare risposte adeguate all’utenza (nuove strategie terapeutiche e protocolli terapeutici condivisi) con particolare riferimento a nuovi consumi e comorbilità psichiatrica;
2. attivare ed implementare strategie di pevenzione primaria, secondaria e terziaria;
3. attuare una revisione dei flussi informativi nazionali a fini epidemiologici e programmatici.



Fonti:
- Piano Sanitario Nazionale 2006-2008, Ministero della Salute;
- Piano d'azione europea in materia di lotta contro la droga (2005-2008);
- Ministero della Salute, Relazione sullo stato sanitario del Paese, 2003-2004, [disponibile sul sito www.ministerosalute.it.]
- OEDT (Osservatorio Europeo delle Droghe e delle Tossicodipendenze), 2005, Relazione annuale sull’evoluzione del fenomeno della droga nell’Unione Europea ed in Norvegia 2004, Bruxelles [disponibile sul sito www.emcdda.eu.int].
- Presidenza del Consiglio dei Ministri, 2005, Relazione annuale al parlamento sullo stato delle tossicodipendenze in Italia 2005, Roma [disponibile sul sito www.governo.it].
- Legge n.49, del 21 Febbraio 2006.